A Segurança Pública como Direito Fundamental de Segunda Dimensão e os Impactos da PEC 18 no Ordenamento Jurídico Brasileiro

 

1. Introdução

 

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 instituiu um sistema robusto de proteção aos direitos fundamentais, estruturando-os a partir de diferentes dimensões que refletem a evolução histórica do constitucionalismo. Nesse contexto, a segurança pública ocupa posição central, sendo instrumento indispensável para a garantia da ordem social, da dignidade da pessoa humana e da efetividade dos demais direitos constitucionais.

Tradicionalmente vinculada à atuação estatal destinada à preservação da ordem pública e da integridade das pessoas e do patrimônio, a segurança pública passou a ser compreendida também como um verdadeiro direito fundamental. Nesse cenário, ganha destaque o debate em torno da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 18 de 2025 que propõe mudanças estruturais no sistema de segurança pública brasileiro.

 

2. Direitos Fundamentais de Segunda Dimensão

 

A doutrina constitucional classifica os direitos fundamentais em dimensões ou gerações, conforme o momento histórico de sua consolidação e o tipo de obrigação imposta ao Estado.

De acordo com Paulo Bonavides, os direitos fundamentais de segunda dimensão correspondem aos chamados direitos sociais, que exigem atuação positiva do Estado para sua efetivação. Entre eles incluem-se direitos como saúde, educação, trabalho e segurança. Diferenciam-se dos direitos individuais de primeira dimensão especialmente porque são voltados à coletividade.

A segurança pública, portanto, insere-se nesse grupo por exigir estrutura institucional, investimentos estatais e políticas permanentes de prevenção e repressão à criminalidade.

 

3. A Segurança Pública na Constituição de 1988

 

A Constituição Federal trata da segurança pública no artigo 144, estabelecendo que ela constitui dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, sendo exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.

Sendo assim, a segurança pública é indispensável para a concretização dos demais direitos fundamentais, uma vez que a ausência de segurança inviabiliza o exercício pleno das liberdades individuais.

Exemplos concretos demonstram essa relação:

• comunidades onde escolas precisam suspender aulas por violência;
• comerciantes que deixam de exercer suas atividades por medo da criminalidade;
• cidadãos que restringem seu direito de ir e vir em razão da insegurança.

Assim, a segurança pública não representa apenas um serviço estatal, mas uma garantia constitucional essencial ao funcionamento da sociedade democrática.

 

4. Jurisprudência Constitucional sobre Segurança Pública

 

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido reiteradamente a relevância da segurança pública no sistema constitucional brasileiro.

No julgamento do Recurso Extraordinário 841526, o STF firmou entendimento acerca da responsabilidade do Estado por danos sofridos por pessoas sob sua custódia, destacando o dever estatal de garantir proteção e integridade física.

A interpretação constitucional da segurança pública tem sido amplamente desenvolvida pelo Supremo Tribunal Federal, que reconhece a matéria como elemento essencial para a concretização dos direitos fundamentais e para a preservação do Estado Democrático de Direito.

Um dos precedentes mais relevantes é o julgamento da ADPF 635, conhecido como “ADPF das Favelas”, no qual o STF analisou parâmetros constitucionais para operações policiais em comunidades do Estado do Rio de Janeiro. A decisão estabeleceu limites à atuação estatal e reforçou que políticas de segurança pública devem ser compatíveis com a proteção da vida e da dignidade humana. 

Outro precedente importante refere-se ao reconhecimento da responsabilidade estatal em situações de violência decorrentes de operações policiais. Em julgamento de repercussão geral, o Supremo consolidou o entendimento de que o Estado pode ser responsabilizado civilmente quando cidadãos são atingidos durante ações de segurança pública, especialmente quando há falha na atuação estatal ou ausência de comprovação da origem do disparo. Esse entendimento reforça a obrigação constitucional do Estado de garantir a proteção da vida e da integridade física da população.

No campo da organização institucional da segurança pública, destaca-se o julgamento do Recurso Extraordinário 608588, no qual o STF fixou tese de repercussão geral reconhecendo que as guardas municipais podem exercer atividades de segurança urbana, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, desde que respeitadas as atribuições das demais forças policiais e vedada a atuação como polícia judiciária. 

Além disso, no julgamento da ADPF 995, o Supremo Tribunal Federal reconheceu que as guardas municipais integram o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), ressaltando a necessidade de cooperação entre os diferentes órgãos responsáveis pela segurança no país. 

A Corte também já decidiu que o rol de órgãos responsáveis pela segurança pública previsto no artigo 144 da Constituição possui caráter taxativo, impedindo que estados ou outras entidades criem novos órgãos policiais fora do modelo constitucional estabelecido. Tal entendimento foi consolidado no julgamento da ADI 1182, reafirmando a necessidade de respeito ao desenho institucional definido pela Constituição. 

No âmbito do Superior Tribunal de Justiça, também se encontram decisões relevantes relacionadas à preservação da ordem pública. Em diversos julgados, a Corte tem reconhecido que a decretação de prisão preventiva pode ser justificada quando necessária para evitar a prática de novos delitos e garantir a segurança da coletividade, reforçando o papel do Estado na proteção da ordem pública e da incolumidade das pessoas. 

Esses precedentes demonstram que a jurisprudência constitucional brasileira tem buscado equilibrar dois objetivos fundamentais: a eficiência das políticas de segurança pública e a preservação dos direitos fundamentais dos cidadãos.

 

5. A PEC 18 e suas Implicações Constitucionais

 

A Proposta de Emenda à Constituição nº 18 de 2025 foi apresentada ao Congresso Nacional em abril de 2025 com o objetivo de promover alterações nos artigos 21, 22, 23, 24 e 144 da Constituição, redefinindo competências federativas relacionadas à segurança pública e fortalecendo mecanismos de integração entre os órgãos responsáveis pela área. 

Após intenso debate legislativo, a proposta foi aprovada pela Câmara dos Deputados em segundo turno no dia 4 de março de 2026, com ampla maioria parlamentar, 487 votos favoráveis no primeiro turno e 461 no segundo turno, sendo então encaminhada para análise do Senado Federal. 

Entre os principais objetivos da proposta destacam-se:

• fortalecimento da cooperação entre União, estados e municípios na área de segurança pública;
• constitucionalização do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP);
• ampliação de mecanismos de financiamento e coordenação institucional;
• aprimoramento da integração entre os órgãos policiais.

Sob a perspectiva constitucional, a proposta busca aperfeiçoar o arranjo federativo brasileiro no enfrentamento à criminalidade, reconhecendo que os desafios contemporâneos da segurança pública exigem atuação articulada entre diferentes níveis de governo.

 

6. Exemplos Práticos da Necessidade de Fortalecimento da Segurança Pública

 

O debate sobre a segurança pública no Brasil decorre de diversos desafios estruturais enfrentados pelo Estado e pela sociedade.

Entre os principais problemas observados estão:

• crescimento de organizações criminosas estruturadas;
• expansão do tráfico de drogas e de armas;
• aumento de crimes patrimoniais em centros urbanos;
• dificuldades de integração entre órgãos policiais.

Esses fatores reforçam a necessidade de políticas públicas coordenadas e de instrumentos institucionais mais eficientes para a promoção da segurança da população.

 

7. Conclusão

 

A segurança pública representa elemento essencial para a concretização do Estado Democrático de Direito e para a garantia da dignidade da pessoa humana. Sua natureza prestacional permite classificá-la como direito fundamental de segunda dimensão, pois sua efetividade depende de políticas públicas e da atuação positiva do Estado.

A Constituição de 1988 estabelece a segurança pública como dever estatal e direito da sociedade, exigindo estrutura institucional adequada e atuação integrada entre os entes federativos.

Nesse contexto, a aprovação da PEC 18 pela Câmara dos Deputados em março de 2026 representa um marco relevante no debate sobre a reorganização das políticas de segurança pública no país, embora ainda falte dar mais valorização aos policiais que estão na linha de frente do combate à criminalidade.

 

Autor: Paulo César da Silva Melo

Policial Civil desde 2002

Apto à advocacia no XIV exame nacional da OAB

Pós-graduado em Direito Penal e Processo Penal

 

A Supremacia das Normas Gerais Federais e a Obrigatoriedade de Adequação das Leis Estaduais à Lei Orgânica Nacional das Polícias Civis

 

1. Introdução

O federalismo brasileiro, estruturado pela Constituição Federal, estabelece um modelo de repartição de competências que visa assegurar unidade normativa sem suprimir a autonomia dos Estados. No âmbito da segurança pública, especialmente quanto à organização das Polícias Civis, essa repartição assume contornos particularmente relevantes após a edição da Lei Orgânica Nacional das Polícias Civis (LONPC), em vigor há cerca de três anos, desde 2023.

O presente artigo examina a obrigatoriedade de adequação das legislações estaduais às normas gerais fixadas pela LONPC, notadamente no que concerne à unificação dos cargos de agente e escrivão no cargo de Oficial Investigador de Polícia, à luz do art. 24 da Constituição Federal.

 

2. Competência Concorrente e Hierarquia Normativa no Federalismo Brasileiro

O art. 24 da Constituição estabelece a competência legislativa concorrente entre União, Estados e Distrito Federal. Nesse modelo:

• À União compete editar normas gerais;
• Aos Estados compete suplementar essas normas, adaptando-as às peculiaridades locais.

Trata-se de técnica legislativa destinada a preservar a uniformidade estrutural do sistema jurídico nacional, sem eliminar a autonomia estadual.

O § 4º do art. 24 dispõe expressamente que a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrário. Assim, não há revogação automática, mas suspensão da eficácia da norma estadual incompatível, que deixa de produzir efeitos enquanto perdurar o conflito.

 

3. A Lei Orgânica Nacional das Polícias Civis como Norma Geral

A LONPC foi editada com fundamento na competência da União para estabelecer diretrizes estruturantes das Polícias Civis. Ao fixar parâmetros nacionais para organização, estrutura de cargos e atribuições, a lei assume inequívoco caráter de norma geral.

Entre suas diretrizes estruturais está a unificação dos cargos de agente e escrivão no cargo de Oficial Investigador de Polícia. Trata-se de escolha legislativa vinculada à modernização institucional, racionalização administrativa e padronização nacional das carreiras policiais civis.

Ao estabelecer essa unificação como diretriz geral, a LONPC fixou parâmetro normativo obrigatório para os Estados.

 

4. Incompatibilidade Material das Leis Estaduais Anteriores

Diante da superveniência da norma geral federal determinando a unificação dos cargos, surge a seguinte consequência jurídica:

• Leis estaduais anteriores que mantêm estrutura dual (agente e escrivão) tornam-se materialmente incompatíveis com a norma geral federal.

Nos termos do art. 24, § 4º, da Constituição, essa incompatibilidade acarreta suspensão da eficácia das disposições estaduais conflitantes.

Não se trata de mera faculdade política de adequação, mas de imposição constitucional decorrente da supremacia das normas gerais federais no âmbito da competência concorrente.

 

5. Limites da Autonomia Estadual e Obrigatoriedade de Adequação à LONPC

A autonomia dos Estados não significa soberania. No sistema federativo brasileiro, a autonomia legislativa estadual encontra limites nas normas gerais federais.

Desse modo, o Estado não pode:

• Ignorar a diretriz nacional fixada em norma geral;
• Manter modelo estrutural expressamente superado por legislação federal superveniente;
• Invocar autonomia para contrariar parâmetro nacional vinculante.

A manutenção de cargos separados de agente e escrivão, quando a norma geral determina sua unificação, configura extrapolação da competência suplementar estadual.

Na prática, já houve concursos suspensos em alguns estados porque a lei estadual sobre os cargos de agente e escrivão da Polícia Civil não estava atualizada e compatível com a Lei Nacional. Pois, se o edital foi publicado com base na lei estadual antiga, pode haver: impugnação judicial; suspensão do certame até que seja feita a devida adequação e modulação de efeitos.

Em um dos casos, o concurso da Polícia Civil de Minas Gerais para investigador foi suspenso em 30 de setembro de 2024 por decisão do Tribunal de Justiça de Minas Gerais.

A suspensão ocorreu após ação do Sindicato dos Escrivães da Polícia Civil de Minas Gerais (Sindep-MG), que argumentou que o edital não respeitava a Lei Orgânica Federal, especialmente a unificação de carreiras prevista na normativa nacional.

A decisão foi baseada no fato de que o edital seguia a antiga lei orgânica estadual, desatualizada em relação à lei federal.  

Vale destacar os estados que já teriam extinto cargos antigos isolados e adotado plenamente a estrutura conforme a LONPC: Sergipe; Espírito Santo; Ceará e Tocantins, os quais fizeram a conclusão total da adequação à Lei Nacional.

Outros que alteraram suas leis para unificar funções policiais, mas ainda precisam de ajustes finais ou formalização completa segundo a LONPC: Rio de Janeiro e Paraná, que estão com pequenos ajustes pendentes.

Alguns estados estão em estágio avançado de adequação, pois possuem grupos de trabalho, propostas ou processos legislativos avançados para alinhar a lei estadual à LONPC: Alagoas; Mato Grosso; Mato Grosso do Sul; Pará; Piauí e Santa Catarina.

Ademais, a LONPC impõe prazo constitucional para adequação, e esses estados avançados refletem diferentes etapas de cumprimento dessa obrigação legal. Porém, estados como São Paulo e Minas Gerais ainda estão em fase inicial ou com processos legislativos atrasados ou sem avanço completo.

 

6. Controle de Constitucionalidade como Instrumento de Adequação

Persistindo a incompatibilidade normativa, é cabível o controle de constitucionalidade para:

• Reconhecer a suspensão da eficácia da norma estadual;
• Declarar eventual inconstitucionalidade material;
• Assegurar a observância da norma geral federal.

O controle pode ocorrer tanto pela via concentrada quanto pela via difusa, conforme o caso concreto, especialmente quando houver repercussão em concursos públicos, estrutura administrativa ou direitos funcionais.

 

7. Conclusão

À luz do art. 24 da Constituição Federal, a edição da Lei Orgânica Nacional das Polícias Civis, na condição de norma geral, impõe aos Estados a obrigatória adequação de suas legislações.

A unificação dos cargos de agente e escrivão no cargo de Oficial Investigador de Polícia, quando estabelecida como diretriz estrutural nacional, não constitui mera recomendação, mas comando normativo vinculante.

Leis estaduais anteriores que mantenham modelo estrutural incompatível têm sua eficácia suspensa no ponto de conflito, podendo ser objeto de controle de constitucionalidade.

Assim, no modelo federativo brasileiro, a autonomia estadual encontra limite na supremacia das normas gerais federais, preservando-se a unidade estrutural do sistema jurídico nacional e a coerência institucional das Polícias Civis.